Ваш браузер устарел. Рекомендуем обновить его до последней версии.

КАКОЙ ДОЛЖНА БЫТЬ СИБИРСКАЯ КОРОВА?

СУДЬБА СИБИРСКОГО ЛЬНА

Наши контакты:

г. Новосибирск, ул. Немировича-Данченко, 104, офис 230

Тел.: (383) 335-61-41 (факс), +7 913-900-05-75 (директор),

+7 913-941-72-79 (главный редактор Павел Березин)

Реклама:

+7 913-201-66-53 (Оксана),

+7 913-201-41-50 (Наталья),

+7 913-201-42-84 (Светлана)

E-mail: predsedatel@ngs.ru

По вопросам подписки и рассылки обращаться по телефону:

+7 913-201-66-53 (Оксана)

   ЗЕРНОВОЙ РЫНОК СИБИРИ: СИТУАЦИЯ          ПАВЕЛ БЕРЕЗИН О КАТАСТРОФЕ С ЗЕРНОМ               АЧС: К ВАМ ПРИШЛИ - ЧТО ДЕЛАТЬ?       

«Отнять» вместо «наладить»?

Чиновники вновь упорно продвигают вопрос изъятия неиспользуемых сельхозземель как самый главный, в то время как по-прежнему не решаются базовые проблемы землеустройства и землепользования. Об этом в своей статье размышляет директор Центра агропродовольственной политики РАНХиГС при Президенте РФ, доктор экономических наук Наталья Ивановна ШАГАЙДА.

   3 декабря минувшего года Президент РФ В.Путин в своём послании Федеральному Собранию заявил о необходимости принудительно изымать простаивающие сельхозземли у недобросовестных владельцев и продавать их на аукционах. Чиновники, расшибая лоб, бросились выполнять это поручение так, как они его поняли: в очередной раз заговорили о массовом общем изъятии земель у всех, кого заподозрят в «неэффективном использовании». При этом ни критериев, ни земельной политики, ни работающих правил пользования землёй в стране так и не создано.

Репрессии на фоне земельного беспредела

   – В области оборота сельхозземель существует много годами нерешаемых проблем, каждая из которых ограничивает формирование нормального земельного рынка в сельском хозяйстве России или увеличивает риски агробизнеса. Все они многократно названы, объяснены, с ними ежедневно сталкиваются миллионы сельхозпроизводителей. Есть много разнообразных единичных проблем, которыми никто не занимается.

   Совокупность общих и частных проблем настолько затрудняет доступ к земле, увеличивает риски пользования ею, что часто земельный рынок в России называют земельным беспределом. Почему-то всё это часто списывают на земельную реформу, что она создала, мол, такие условия. Однако последние революционные действия в отношении приватизации земли были сделаны до 1996 г. Кроме того, 92% всей земли в России осталась государственной, а среди земель, закрепленных за сельхозпроизводителями, такой земли около 30%.

Начиная с 1998 г. была принята масса, на первый взгляд, незначительных норм, которые не улучшили, а ухудшили ситуацию. Законы часто принимаются без понимания особенностей объекта, без общей картины. Нет рутинной планомерной работы по разматыванию всех «узелков и клубочков» в земельных отношениях.

Первая причина этого – в России нет органа, который бы по своей основной деятельности занимался управлением земельным фондом страны, разрабатывал бы стратегию и тактику земельных преобразований, пытался связать в какую-то логику разрозненные ведомственные активности в отношении земли.

В отдельные периоды времени отдельные проблемы становятся предметом общественной дискуссии. Уже несколько лет в качестве наиболее важной называется проблема вовлечения неиспользуемых земель сельхозназначения в оборот.

Так, в 2011-2014 гг. были внесены поправки в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Земельный Кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях. Принято несколько постановлений Правительства, подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и иные законодательные акты РФ», касающийся уточнения механизма изъятия неиспользуемых земель.

Причём все это – и уже принятое, и подготовленное к принятию – не ликвидируют ПРИЧИН, способствующих тому, что земля не используется. Например, долгие годы с начала реформы говорили о том, что нужны механизмы ограничения концентрации земли в руках отдельных лиц. Много раз обсуждали, что нет реальных ограничений на безудержное вовлечение сельхозугодий под строительство, что стимулирует интерес к приобретению земли со стороны тех, кто и не хочет заниматься сельским хозяйством. Однако законодатель все предложения по ограничениям этих негативных явлений не принимал.

То есть всё шло к тому, чтобы были стимулы землю приобретать для иных – несельскохозяйственных – целей: для сдачи в аренду, перепродажи, застройки, просто защиты своих денег. Теперь, при полной свободе кого угодно и сколько угодно покупать, переводить под застройку сельскохозяйственные участки, вдруг возникла идея репрессивных мер, понуждающих к сельскохозяйственному использованию земли. Везде и всех.

Соглашаясь с основным тезисом о том, что сельскохозяйственные угодья должны использоваться, нельзя согласиться с тем, что эта проблема выделяется как первоочередная для увеличения производства продукции или решения наиболее острых проблем земельного оборота. Также нельзя согласиться и с механизмом, который предполагается применить, стимулируя вовлечение неиспользуемых угодий в производство.



«В оборот» – ради чего?

Начнём с того, что определимся с масштабом: сколько в России неиспользуемых земель? На этот вопрос точного ответа нет. Мониторинг использования земель охватывает менее 10% всех сельскохозяйственных угодий, сплошная статистика неиспользуемых земель не ведётся, есть только обрывочные сведения. Можно найти данные о неиспользуемых землях, которые зафиксировала последняя сельскохозяйственная перепись (2006 г. – 40,5 млн га), о невостребованных земельных долях (2013 г. – 17,1 млн га), неиспользуемых землях сельхозорганизаций (годовые отчёты, 23,5 млн га , в т.ч. – пашня – 4,1 млн га), землях ликвидированных сельхозорганизаций и фермерских хозяйств и т.д. В пояснительной записке к последнему законопроекту Минсельхоз РФ назвал еще одну цифру – 56 млн га. Насколько точна эта информация?

Второй вопрос в том, какие угодья заброшены?Нужно ли их все вовлекать в сельхозоборот? Так, в исследованиях приводятся данные, что наибольшее сокращение площадей сельхозугодий наблюдается в районах с худшими показателями биоклиматического потенциала. Очевидно, что на территории отдельного хозяйства также не используются худшие земли1. В таком случае, почему возникла необходимость ввести механизмы понуждения к использованию везде?

Третий вопрос: почему забрасывают землю? По базе данных годовых отчётов сельскохозяйственных организаций были проведены расчёты и выявлено, что наибольшее сокращение в постсоветский период произошло именно в тех субъектах РФ, где наблюдалась наименьшая рентабельность. Люди бы взяли землю, если бы государство предоставляло уже сформированные участки, или можно было бы дёшево и быстро выделить участки в счёт земельных долей для нужд семьи. Если этого нет, то неиспользуемых земель будет больше.

Четвёртый вопрос: сокращение посевов каких культур произошло за этот период, востребованы ли эти культуры сейчас? Действительно, за период с 1990 г. площадь посевов сократилась кардинально: с 115 млн га (1990) до 55 млн га (2014 гг.). Однако сокращение произошло за счёт определённого набора культур: площади под подсолнечником, другими масличными, кукурузой, пшеницей, сахарной свёклой не снизились, а даже росли. Резкое падение коснулось кормового зерна, а также кормовых культур. Очевидно, что падение поголовья крупного рогатого скота снизило потребность в значительной части посевов, обеспечивающих огромное стадо животных в советское время. Таким образом, на площадях, выведенных из производства, в первую очередь производились корма, преимущественно используемые в скотоводстве. Нужно ли их вводить в оборот, кому нужно будет поставлять кормовые культуры, если поголовье КРС сократилось с 57 до 17 млн. голов с 1990 по 2014 г.?

Очевидно, что какая-то часть площадей могла бы уже сегодня вовлекаться в производство востребованных на сегодня культур, но не в массовом масштабе. Если при всём этом государство всё-таки считает, что вся земля должна быть используема вне зависимости от возможности вести на ней рентабельное производство, то нужно делать и второй шаг – выделять господдержку в размере, позволяющем компенсировать убытки производства в менее благоприятных регионах. Или выделять субсидии тем, кто будет проводить минимальную обработку земли с целью её поддержания в виде, позволяющем быстро вовлечь в производство, если экономическая ситуация изменится. Однако такие меры даже не обсуждаются.

Таким образом задачу вовлечения неиспользуемых земель вряд ли можно решить – зачем её ставить? Если не знаем точно, сколько их, не сможем проверить, насколько результативны механизмы решения? Если это экономически не выгодно, то даже изымая её у собственника, можно добиться только увеличения земли в государственной собственности, которая также не будет обрабатываться.

Второй круг вопросов касается качества институтов, применяемых для понуждения к использованию земли. К тем, кто не использует землю, должны применяться штрафы, а потом – принудительное выставление участка на торги (если участок частный) или прекращение прав пользования (если участок находится в государственной собственности).

Первый из них: зачем вводить репрессивные механизмы в случае, если нет желающих заняться на участке сельскохозяйственной деятельностью? Очевидно, что правомерно прекратить права пользования государственной землёй. От штрафов нужно отказаться. Это выровняет государство с другими собственниками земли: ведь государство не штрафуют, если спроса на его землю нет. Зачем изымать неиспользуемую землю у собственника? Например, сельскохозяйственные организации отчитались в 2012 г., что не используют примерно пять процентов земель. За эту землю плохо-хорошо платили земельный налог, но если бы её изъяли, то местные бюджеты лишились бы части своих поступлений.

В этой связи разумнее было бы применять механизмы передачи новому собственнику или пользователю участка только тогда, когда таковое лицо имеется. До этого – пусть земля числится за старым, есть основания взимать земельный налог. Если собственник земли не хочет его платить, то к нему будут предъявляться претензии. Тогда собственник либо начнет платить, либо продаст землю, передаст в аренду, либо откажется от участка.

Штрафы и изъятие участка в мировой практике применяются в постсоветских странах. Казахстан решил также поднять штрафы за неиспользование в 10 раз. В развитых аграрных державах такое применяется крайне редко. Ценность имеет не используемая земля, а земля, которую экономически выгодно использовать.

В Италии и Франции есть процедуры, по которым местные власти даже могут отдать частную землю в аренду другому лицу. Но для этого нужно, чтобы появилось это заинтересованное в земле лицо. В Японии также могут собственнику настоятельно рекомендовать продать землю или передать её в аренду при неиспользовании. Если нет такого лица, то разработают план, как землю лучше использовать – засадить лесом, например. Но в России собираются изымать участок без учёта того, есть ли на участок спрос, и что с ним делать дальше.



Наказание без преступления

Итак, в России собираются наказывать везде и всех. Это малообъяснимо и создаёт условия для коррупции: проверяющий может отнестись с пониманием к ситуации (ну, невыгодно здесь вести бизнес, а сельский житель не может выделить участок в счёт своей земельной доли!) и не заглянуть для проверки. Для России с её обширной территорией проверяющие должны маршруты выбирать. Для того, чтобы не выбрал, нужны для него «стимулы». Законодательство фактически толкает собственников и проверяющих на путь формирования этих личных «стимулов».

С наказанием также далеко не все ясно. Точнее – вообще не ясно. А именно: кого штрафовать, за что и как? Этот список вопросов только к одному из этапов наказания – наложению штрафа.

В ст.8.8. КОАПП определено, что при неиспользовании налагаются штрафы на граждан, юридических лиц, должностных лиц. При этом остаётся неясным: кого же все-таки будут штрафовать? Пользователя, его руководителя или собственника? Этот вопрос не праздный, если посмотреть на структуру собственности и пользования сельхозугодьями. Так, до сих пор в долевой собственности, но в пользовании сельхозорганизаций и фермеров находится 43% (2013 г.) от сельхозугодий, закреплённых за сельхозпроизводителями.

Представим, что несколько сотен участников общей собственности передали земли на 49 лет акционерному обществу. Акционерное общество часть этих земель не использует. Из Россельхознадзора пришли проверять, и выявили, что 20 га пашни не используется. Кого будут штрафовать: руководителя, само общество или сотни собственников земельного участка? Или всех вместе? Ставки для этих лиц разные. Для граждан – самые маленькие. Как проверяющий должен принять решение?

Если штраф налагается всё-таки на собственников, а не на пользователей, то как технически это будут делать, если участок в долевой собственности сотен граждан? Как выписывать предписания, извещать, собирать штрафы?

Около 30% угодий, закреплённых за сельхозпроизводителями, осталось в государственной собственности. Если должны оштрафовать собственников-граждан или их коллектив, то будут штрафовать и государство? Нет. Значит, нужно было написать, что штрафуют пользователя по договору, но извещают собственника, чтобы расторг договор и нашёл другого пользователя или добился, чтобы пользователь по договору выполнял требования? Все эти вопросы должны были быть отражены в каком в каком-либо документе. Не отразили.

В каком случае может быть признано, что земля не используется? Принято Постановление Правительства РФ

N 369. В нем определены признаки неиспользования:

  • на пашне не производятся работы по возделыванию культур и обработке почвы;

  • на сенокосах не производится сенокошение;

  • на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка;

  • на пастбищах не производится выпас скота;

  • на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;

  • залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка;

  • залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов;

  • закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка.

Толкование этих признаков может быть вольным, а потому правомерность признания участка неиспользуемым может быть опротестована юристом. Организация с юристом сможет доказать, что на пастбище пасётся скот, даже если это будет одна коза: плотность животных на пастбище не установлена, чья должна быть коза и как часто пастись – не определено. У фермера без юриста могут участок легко забрать, если на пастбище пасётся 10 его собственных коз. Проверяющий может подсчитать, сколько га нужно на одно животное, сколько животных есть, как это соотносится с площадью. В результате сделает вывод, что пасётся слишком мало животных, фактически – часть площади не используется. Алгоритм проверяющего не определён в постановлении, не дано поручение, кто должен его определить. Поэтому он может поступить так, а может иначе. И будет прав.

Наиболее трудно применить признак «на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка». Вроде в первых словах говорится о составе травостоя, т.е. о разных травах на единице площади. А во втором – просто о площади. И если не ясно, если невозможно подсчитать, то как нужно считать? Или это на усмотрение проверяющего? К тому же нужно проверяющему уметь различать сорные и полезные растения.

Как исчислять штраф? В Кодексе об административных правонарушениях сказано, что штраф исчисляется исходя из кадастровой стоимости участка. Но кадастровая стоимость не установлена по каждому полю, участку сенокосов и пастбищ. Она установлена одна на хозяйство. Если выявлены признаки неиспользования только на отдельном поле или участке сенокосов, то кто определит именно их кадастровую стоимость? Для пашни усреднённая кадастровая стоимость мала, для пастбища – велика.

Как выбирать ставку штрафа? В ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сказано, что штраф составляет для граждан – от 0,3 до 0,5%; должностных лиц – от 0,5 до 1,5% (минимум 50 тыс. руб.), юридических лиц – от 2 до 10 % (мин. 200 тыс. руб.) от кадастровой стоимости участка. Максимальный штраф не может составлять более 500 тыс. руб. Если КФХ не имеет статуса юридического лица, то как проверяющий поступит: выберет 0,3% и не менее 50 тыс. руб. или 0,5% и не менее 200 тыс. руб.? Как к гражданину или всё-таки юридическому лицу?

Кажется, что вообще никто и ничего не считал, когда продвигал эти штрафы. Положим, что кадастровую цену как-то определили, она равна 60 тыс. руб./га. Неиспользуемым как-то признали 1 га. По ставке 0,3% (если проверяющий всё-таки решит использовать нижнюю, а не верхнюю границу ставки) штраф для фермера – физического лица – должен составить 180 руб. Всего-навсего.

Однако по КОАПП требуется с него взять 50 тыс. руб., не менее! А если проверяющий решит, что к фермеру нужно применять правила как к юридическим лицам, если фермер и зарегистрирован юридическим лицом, то нужно за этот гектар отдать не 180 руб, а 200 тыс. руб. Как это вообще соотносится со стоимостью не только урожая с этого гектара, но и всего гектара?!



*****

Можно остановиться на этом, не продолжая анализа норм, которые уже регулируют изъятие земли или которые предполагается ввести. Проведённый анализ позволяет оценить качество введённых норм. Они создают богатую почву для расцвета коррупции, создания неформальных норм, создают барьеры доступа сельхозпроизводителей к земле.

Очевидно, что нормы не проработаны. В нынешнем виде от них больше вреда, чем пользы. Для выработки механизма нужно сначала определиться, что должно быть достигнуто. Если целью является увеличение объёмов производства продукции, то целесообразнее способствовать увеличению производства на уже используемых землях. Резервы увеличения урожайности и продуктивности на них не исчерпаны. Если есть проблема, что в зонах, благоприятных для ведения сельского хозяйства, стоят неиспользуемые участки, то нужно применять механизмы изъятия в ограниченном масштабе. Если стоит цель поддерживать угодья в виде, позволяющем ввести их в сельскохозяйственное производство по мере необходимости, нужно вводить требования к состоянию земель и предусматривать государственную поддержку собственникам, которые будут проводить работы, чтобы поддержать это состояние.



Подведём небольшой итог:

Неиспользуемые земли должны вовлекаться в производство по мере экономической необходимости. Для обеспечения доступа к земле должны быть снижены издержки раздела общей собственности для сельских семей, чтобы наладить использование участков в условиях отсутствия спроса на землю со стороны других сельхозпроизводителей. Нужно найти деньги и сформировать участки в государственной собственности для передачи их заинтересованным лицам, а не перекладывать свои обязанности собственника на сельхозпроизводителей.

Для снижения интереса к земле спекулянтов и застройщиков необходимо ввести ряд норм, ограничивающих бессистемное вовлечение земель под застройку без учёта качества земель, ввести продажу права застройки на аукционах с учетом территориального планирования и коммуникаций.

Для противодействия латифундизации целесообразно предусмотреть ограничение прав крупных земельных собственников по взаимоотношениям с арендаторами. Для содействия переходу земли сельхозпроизводителям при наличии заинтересованных лиц и при отказе собственника могут применяться меры по понуждению к использованию.

Нужно много что делать планомерно и рутинно. Но все эти вопросы, увы, даже не обсуждаются.

1Подробнее – см. статью Шагайда Н.И.Понуждение к использованию сельхозземель: выбор приоритета земельной политики и качество институтов. Международный сельскохозяйственный журнал, №5, 2014 г., 18-25.

Чтобы земля не ушла: как сберечь и приумножить – и не потерять то, что имеешь

   Юрист по земельному праву Сергей ЯШКОВ – о том, как отстоять свою землю от посягательств рейдеров.

   

   

 

 

Журнал ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ©

Все права защищены. Перепечатка или использование информации разрешаются только с письменного согласия главного редактора журнала ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Нарушение авторских прав будет преследоваться по закону